牛博 政策集成效应加速中国经济向优向新

　　7月底召开的中共中央政治局会议，不仅充分肯定了上半年我国经济应对各种外部冲击和内部困难所呈现出的动能向新、结构向优的发展态势，也客观分析了经济运行中的困难挑战。在此基础上提炼并释放出的九大政策信号，将对实现“十五五”良好开局和推动经济继续向新向优发展产生重大影响。

　　一、加快财政支出和债券资金使用进度

　　今年上半年我国经济同比增长4.7%，但同时也存在增长持续性不够牢固的风险。除了二季度GDP同比增速较一季度回落0.7个百分点外，国家统计局最新数据显示，7月份制造业采购经理指数（PMI）和非制造业商务活动指数均出现环比下降，导致综合PMI产出指数降至临界值以下。对此，政治局会议指出，宏观政策要发力提效，加快财政支出和债券资金使用进度。

　　按照“使用赤字/预算赤字”标准衡量，今年上半年第一本账赤字使用进度仅为28.1%，低于去年同期5.3个百分点；新增专项债券发行2.1万亿元，发行进度为47%，低于往年同期水平；另外，今年安排了8000亿元新型政策性金融工具，虽比去年扩容3000亿元，但用于补充项目资本金和撬动银行贷款的资金比例却不及往年。总体判断，上半年财政支出进度明显偏慢，相比于“没钱可花”，“钱没花出去”的现象更为突出。

　　之所以出现资金闲置，主要是由于地方投资项目储备不足，同时部分项目仍处于前期推进阶段，且项目推进较为缓慢。与此同时，新型政策性金融工具从投放到形成工程量也存在一定时滞。对此，下半年财政政策重心将在资金使用端发力，通过打通从债券发行、资金拨付到项目开工、形成实物工作量的全链条，将充裕的财政空间转化为实实在在的经济增长动能。

　　一方面，要提速债券发行与资金拨付，提升预算支出执行效率。财政部已明确加强专项债券资金穿透式监管，开展资金使用情况“扫描式”核查，同时扩大“自审自发”试点，适度拓宽专项债适用领域，并提高专项债用作项目资本金比例；另一方面，须强化财政金融协同，撬动社会资本。按照政治局会议的表述，就是“优化实施财政金融协同促内需政策”。未来财政政策与货币政策的配合，将不再局限于同向发力，而是更加注重在工具组合、实施节奏和最终效果上的高效联动。

　　二、及时谋划出台务实管用的增量政策

　　除了GDP增速出现季度边际递减以及微观经济活动发生收缩外，上半年国内经济还出现了值得关注的结构性问题，如固定资产投资下降，社会消费品零售总额波动不稳，房地产和民间投资持续偏弱等，在强调充分发挥存量政策效能的同时，政治局会议明确提出“及时谋划出台务实管用的增量政策，加大逆周期调节力度”。

　　回顾近几年的中央会议，“用好存量”的表述较为常见，但“及时谋划出台务实管用的增量政策”这样的表述确为少见。字面上看，“及时”二字表明时间维度上之紧迫，“谋划出台”代表政策推出逻辑顺序从被动应对转向预期管理，“务实管用”则显示政策目标从追求数量规模转向追求精准有效。总体判断，增量政策的发力方向会聚焦于扩大有效需求、优化供给结构与夯实发展基础，下半年存在适当增加政策性金融工具额度的可能，并且视经济形势需要不排除增发特别国债，同时为促消费与稳投资，政府债券的适度扩容可期；货币政策方面，央行可以实施降息降准，同时结构性货币政策工具也可增量与扩围。

　　三、扎实推进“六张网”规划建设

　　由水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网和物流网组成的“六张网”建设，在今年4月的中央政治局会议上首次提出，三个月后第二次进入中央最高决策层视野。措辞上也从此前的“加强”升级为“扎实推进”，折射出决策层对这一战略部署的紧迫感与坚定决心，同时也反映出在外部环境深刻变化、国内有效需求不足的背景下，“六张网”建设已经成为兼具短期稳增长和长期促转型效应的重要政策抓手。

　　据官方数据，2026年“六张网”建设投资规模将超过7万亿元。如此庞大的投资体量，牵涉的不仅仅是资金供给的稳定性，确保项目落地见效更是关键。据悉，去年的5000亿元新型政策性金融工具中，有超过60%用于人工智能、消费基础设施等领域。今年总量为8000亿元的新型政策性金融工具，将对“六张网”建设形成更大力度的倾斜性支持。

　　在项目推进方面，国家发改委已建立“实施一批、前期一批、储备一批、谋划一批”的动态推进机制。同时，国家发改委明确下一步将突出“三个注重”：注重一体统筹布局、多网协同推进，坚持全国一盘棋；注重实现高效利用、解决实际问题，把钱花在刀刃上；注重创新建设模式、调动社会资本，让民间投资“放心投”“投得动”“多参与”。

　　四、着力打造新兴支柱产业

　　从宏观数据来看，2026年上半年国内GDP增长构成中，制造业增加值占比升至26.2%，新能源汽车零售渗透率连续三个月超过60%，以集成电路、工业机器人、数字经济等为代表的新兴产业对经济增长的贡献率超过四成，经济向新向优的发展态势日益明朗。

　　但与此同时，传统增长引擎减速与新动能接续之间存在“时间差”，这就要求加快培育能够担当大任的新兴支柱产业。值得注意的是，由集成电路、航空航天、生物医药、低空经济、新型储能、智能机器人组成的六大新兴支柱产业产值目前已超过6万亿元，预计到2030年有望扩大至10万亿元以上。从6万亿元到10万亿元以上的增长空间，意味着年均复合增长率需要保持在较高水平。在这种情况下，若没有系统性的资源倾斜和政策支持，将很难实现跨越式发展。

　　与此前多次中央高层会议提出的“加快培育具有国际竞争力的新兴支柱产业”表述有所不同，7月政治局会议首次提出“着力打造新兴支柱产业”。这一用词变化标志着新兴支柱产业从“培育”阶段正式迈入“着力打造”的新阶段。与此同时，国务院常务会议也提出了明确的推进路径。

　　首先，要全链条推动规模化发展，即兼具产业链完整性和竞争力，从基础研究、技术开发、成果转化、规模化生产到市场应用形成完整发展闭环；其次，要强化基础研究与关键技术攻关，支持多技术路线布局；再次，要突出应用牵引，加速技术迭代和生态完善；最后，要强化要素保障与错位发展，充分利用新兴支柱产业市场容量大、产业链长的优势，鼓励各地分工协作，突出区域现实条件和潜在优势，推动错位发展，防止一哄而上。

　　五、常态化解决企业账款拖欠问题

　　账款拖欠并非新问题，但其严重程度和复杂性近年来愈发突出。根据国家统计局数据，2025年末，规模以上工业企业应收账款达27.43万亿元，比上年末增长4.7%。对于中小企业而言，账款拖欠会直接导致资金链紧张，使研发投入和生产经营难以为继，部分企业因长期被拖欠陷入经营困境，甚至引发连锁违约，影响就业稳定；对于市场经济而言，拖欠行为违背契约精神，加剧信用体系失衡，形成“拖欠—经营困难—再拖欠”的恶性循环。可以说，账款拖欠不仅是微观层面的企业烦恼，更是宏观层面的经济堵点。

　　作为对前期清欠工作的总结，中央政治局会议提出“常态化解决企业账款拖欠问题”。与4月政治局会议“着力解决拖欠企业账款问题”的提法相比，清欠工作的理念导向与政策指向无疑出现了明显变化。动态来看，“常态化解决企业账款拖欠问题”需要在以下方向持续发力：一是强化源头治理。严格落实《保障中小企业款项支付条例》，对新增拖欠实行“零容忍”。对发现的存量台账以外的拖欠问题，甄别后按照漏报瞒报或新增拖欠处理，严肃追责问责。同时，核心企业要发挥产业链“链主”作用，带头守约、主动清欠，带动上下游企业诚信履约。二是完善监测预警。建立跨部门信息共享与联合督查机制，地方政府对欠款台账进行动态更新，对拖欠项目实行清单化管理。同时，畅通企业投诉举报渠道，对反映集中的拖欠问题实行“一事一督办”。三是压实主体责任。将清欠成效纳入地方政府和国企负责人考核，并与绩效奖惩直接挂钩，坚持“新官理旧账”，保持政策的连续性和稳定性。四是降低维权门槛。推广在线诉讼、调解平台，建立涉企欠款案件绿色通道，探索建立“诉讼保全白名单”等制度。

　　六、促进贸易平衡发展

　　近年来，我国出口产品竞争力持续彰显，出口表现持续好于预期。数据显示，以美元计价，上半年我国货物贸易进出口总额同比增长21.2%，贸易顺差达5760亿美元，创下有记录以来的历史最高水平。然而，在当前单边主义、保护主义抬头，多边贸易体制面临挑战的复杂国际环境下，中国长期保持较大规模货物贸易顺差，容易成为贸易保护主义的靶子。同时，从国内看，出口规模也并非越大越好。盲目追求扩大出口和贸易顺差，会导致资源要素过度向出口部门倾斜，挤压与内需相关产业的发展空间，同时经济运行也更容易受到国际市场波动影响。正因如此，政治局会议明确提出“大力发展服务贸易，促进贸易平衡发展”。

　　必须明确，目前我国经常账户贸易顺差主要由货物贸易创造，而服务贸易依然存在较大逆差。因此，政治局会议将“促进贸易平衡发展”与“大力发展服务贸易”并行提出。从这个意义上看，贸易平衡应当是在不简单追求进出口总额基础上的结构性、多维度均衡。

　　因此，在大力发展服务贸易的同时，扩大进口也是促进贸易平衡的重要支柱。按照商务部部署，我国将以更多务实举措扩大进口，具体路径包括：一是持续扩大“出口中国”品牌影响力，计划每年举办超过100场进口促进活动；二是加大政策支持力度，提升进口贸易便利化水平；三是充分发挥进博会、消博会等平台作用；四是优化进口商品来源和结构。

　　另外，从对外投资角度出发，政治局会议提出“完善对外投资管理制度和海外综合服务体系，积极吸引和利用外资”，旨在拓展双向开放空间，为贸易平衡发展提供坚实的制度支撑。

　　七、加大重点群体就业支持力度

　　国内就业市场近年来呈现出总量压力与结构性矛盾交织的复杂格局。2026届全国普通高校毕业生规模预计达1270万人，同比增加48万人，再创历史新高，叠加数量庞大的外出务工农民工、退役军人及困难群体等就业需求，就业“僧多粥少”的局面持续存在。在总量压力之外，结构性矛盾同样突出，传统产业在数字化转型中一些低技能岗位大量缩减，而新兴产业对高技能人才需求旺盛，用工需求与劳动供给之间的错配不断拉大。此外，AI等新技术新业态的冲击、居民收入结构有待优化等多重挑战并存。正是在这一背景下，政治局会议将“加大重点群体就业支持力度”提升到战略高度。

　　从已有政策文件来看，重点群体主要包括以高校毕业生、农民工、登记失业人员、返贫致贫对象、就业困难人员以及新就业形态劳动者。展望未来，“加大重点群体就业支持力度”需要在以下方面持续发力：一是进一步拓展市场化、社会化就业岗位，特别是在新兴支柱产业和未来产业领域创造更多高质量就业机会；二是加强职业技能培训与产业需求的精准对接，破解结构性就业矛盾；三是持续完善新就业形态劳动者的权益保障制度，使新就业形态真正成为高质量充分就业的重要组成部分；四是强化财政、金融、产业等政策与就业政策的协同效应，形成稳就业的整体合力。

　　八、稳定房地产市场

　　今年以来，国内房地产市场出现边际回暖趋势。一线城市房价自3月份起连续4个月环比上涨，同时二季度新房、二手房交易总量连续3个月实现正增长，商品房待售面积连续4个月下降，市场供求关系逐步改善。但积极信号背后也潜藏着不少隐忧。上半年全国房地产开发投资同比下降18.0%，尚未走出下行通道，足见房地产行业风险并没有完全出清，需要在政策上持续加码，中共中央政治局会议由此提出新的政策定调：稳定房地产市场。

　　值得注意的是，与此前历次政治局会议将房地产相关表述大多置于“有效防范化解重点领域风险”的段落之下完全不同，本次政治局会议将房地产首次纳入“切实筑牢安全屏障”的整体框架之中，由此折射出的战略升维不容忽视。首先是从“风险点”到“安全线”的定位升级。“安全屏障”的提法更具主动防御色彩，强化了安全底线思维，更加突出了稳定房地产市场在当前整体政策框架中的重要性。其次是嵌入系统性安全体系的框架升维。本次会议没有将房地产问题孤立看待，而是将其嵌入更宏观的金融系统性安全框架，与地方债务风险、中小金融机构风险形成联动防控的闭环。再次是从行业调控到国家安全的逻辑升华。上半年房地产业和建筑业增加值合计占全国GDP的11.1%，房地产已不仅是经济问题，更是事关金融安全、社会稳定和民生福祉的综合性战略议题。将其纳入安全屏障框架，正是对这一现实的高度回应。

　　九、提升资本市场韧性和信心

　　进入今年下半年尤其是7月份以来，全球股票市场波动较大，国内市场也受到影响，尤其是科技板块调整剧烈，投资者亏损幅度放大，市场信心再度遭遇冲击，中央政治局会议及时明确强调“要深化资本市场投融资综合改革，提升资本市场韧性和信心”。与4月份政治局会议“稳定和增强资本市场信心”的提法相比，本次会议增加了“韧性”的表述，这不是简单的添加，反映的是顶层设计对市场更特殊而精准的诉求。

　　将资本市场韧性和信心并列提出，体现了二者间相辅相成的密切关系。信心是市场情绪层面的支撑，影响短期资金流动；韧性则是制度和机制层面的保障，指引市场在面对内外部冲击时保持相对稳定。没有制度层面的韧性支撑，短期的信心提振难以持久；没有市场层面的信心支持，制度的韧性建设也缺乏验证的标尺。落实“提升资本市场韧性和信心”的目标，未来需要在以下四个维度协同发力。首先，要优化逆周期调节机制，筑牢市场“防波堤”；其次，要进一步推动中长期资金扩容，夯实市场“压舱石”；再次，要深化投融资两端改革，畅通市场“循环链”；最后，要严打违法违规行为，守护市场“公平线”。

　　（作者系中国市场学会理事、经济学教授）

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